公開(kāi)征求《安全生產(chǎn)行政處罰裁量權基準（征求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)！
來(lái)源: 永康市中翼工貿有限公司發(fā)表時(shí)間：2023-10-18
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為建立健全行政裁量權基準制度，規范行使安全生產(chǎn)行政處罰裁量權，保護公民、法人和其他組織的合法權益，我部起草了《安全生產(chǎn)行政處罰裁量權基準（征求意見(jiàn)稿）》，現向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。意見(jiàn)反饋截止時(shí)間為2023年11月15日，反饋意見(jiàn)請發(fā)送至電子郵箱aqscfzjs@163.com。
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附件：
1.安全生產(chǎn)行政處罰裁量權基準（征求意見(jiàn)稿）
2.安全生產(chǎn)行政處罰裁量權基準（征求意見(jiàn)稿）起草說(shuō)明
應急管理部安全執法和工貿監管局
2023年10月16日
附件1：
安全生產(chǎn)行政處罰裁量權基準（征求意見(jiàn)稿）
附件2
《安全生產(chǎn)行政處罰裁量權基準（征求意見(jiàn)稿）》起草說(shuō)明
為正確適用新修訂、頒布的安全生產(chǎn)法律、行政法規和部門(mén)規章，規范應急管理部門(mén)行使行政處罰裁量權基準，更好地保護市場(chǎng)主體和人民群眾合法權益，做到依法行政、執法公正，應急管理部安全生產(chǎn)執法和工貿安全監督管理局起草了《安全生產(chǎn)行政處罰裁量權基準》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《基準》）?，F將有關(guān)情況說(shuō)明如下。
一、研究背景
安全生產(chǎn)行政處罰裁量權基準是指導和規范應急管理部門(mén)正確行使行政處罰裁量權，進(jìn)一步規范安全生產(chǎn)執法行為，切實(shí)推進(jìn)依法行政工作的重要指引。原國家安全監管總局在2010年制定的《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量標準》時(shí)間較為久遠，總體內容比較陳舊，一些地區雖已制定安全生產(chǎn)行政處罰裁量的相關(guān)標準，但裁量尺度掌握不一致，導致實(shí)踐中存在“類(lèi)案不同罰”等問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，隨著(zhù)全面推進(jìn)依法治國，強化依法治理，用法治思維和法治手段解決安全生產(chǎn)問(wèn)題，一系列安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規相繼制定修訂，尤其是2021年行政處罰法、安全生產(chǎn)法的修改，加快了安全生產(chǎn)法制建設的步伐，因此也應加緊推動(dòng)完善行政處罰裁量權基準制度。2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》提出要建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類(lèi)、幅度。2019年，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化若干重大問(wèn)題的決定》強調要嚴格規范公正文明執法，規范執法裁量權。2022年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確要高度重視行政裁量權基準制定和管理工作，嚴格依照法定程序科學(xué)合理制定各部門(mén)各系統的行政裁量權基準，并對相關(guān)工作做出了細化，提出更多要求。為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，更好地適用安全生產(chǎn)法等法律法規的修訂，保障法律、法規的有效實(shí)施，進(jìn)一步規范安全生產(chǎn)行政執法行為，維護社會(huì )公平正義，研究制定本《基準》。
二、研究過(guò)程
（一）收集資料，統籌推進(jìn)
收集北京市、山東省、湖南省、江蘇省等省份制定的“安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量基準”，結合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見(jiàn)》的有關(guān)要求，明確《基準》的制定原則、基本框架等。
（二）系統梳理，分類(lèi)整理
梳理出涉及安全生產(chǎn)行政處罰的36部法律、行政法規、部門(mén)規章，對每一部法律法規規章的安全生產(chǎn)違法行為對應的罰則進(jìn)行整理，按照違法行為、法律規定、處罰依據、裁量階次、適用條件和具體標準的體例格式編制成表格。在此基礎上，按照不同違法行為類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)，對行政處罰裁量權基準重新進(jìn)行歸類(lèi)梳理，形成《基準》（初稿）。
（三）集中研討，銜接論證
在《基準》編制過(guò)程中，組織有關(guān)專(zhuān)家于5月22日至5月25日在江蘇開(kāi)展了集中研討和修改，在《基準》（初稿）的基礎上進(jìn)行修改完善。另外，采納有關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)，與應急管理部印發(fā)的《應急管理綜合行政執法事項指導目錄（2023年版）》（應急〔2023〕70號）進(jìn)行銜接。
（四）征求意見(jiàn)，修改完善
征求人事司、救援協(xié)調局、?；O管一司、?；O管二司、政策法規司、規劃財務(wù)司以及調查統計司意見(jiàn)共27條，其中采納20條，未采納7條。未采納的意見(jiàn)涉及建議增加《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》相關(guān)內容以及刪除“未投保安全生產(chǎn)責任保險”裁量細則兩部分建議。同時(shí)，已初步征求地方應急管理部門(mén)建議。在對上述意見(jiàn)建議逐一研究的基礎上，經(jīng)反復修改完善，形成目前的《基準》（征求意見(jiàn)稿）。
三、基本原則
（一）合法性原則
制定行政處罰裁量權基準，必須以法律、行政法規、部門(mén)規章為依據，劃定裁量階次、階次和具體標準必須符合立法原意，在法律適用上，遵循了上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于普通法，新法優(yōu)于舊法的原則。嚴格限制在行政處罰法、安全生產(chǎn)法和相關(guān)法律法規設定的處罰種類(lèi)和裁量空間范圍內。
（二）合理性原則
行政處罰裁量權基準的設置，需要考慮裁量階次設定的合理性，同時(shí)兼顧每一裁量階次保持適度的彈性。應綜合考慮法律因素和事實(shí)因素，避免執法人員對行為相似、危害后果相近的違法行為實(shí)施處罰出現倚重倚輕。
（三）比例原則
在行政處罰裁量過(guò)程中，要兼顧實(shí)現行政執法目的和保護相對人的權益，在發(fā)揮行政機關(guān)及其工作人員的主動(dòng)性和靈活性的前提下，將不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內，做到過(guò)罰相當。
（四）公平公正公開(kāi)原則
對違法事實(shí)、違法性質(zhì)、違法情節等因素基本相似的同類(lèi)型違法行為，應當盡量適用相同的法律依據和裁量幅度，執法程序與裁判結果應符合行政執法公平正義的要求。同時(shí)，在法律范圍內公布行政處罰裁量的依據、程序和基準，嚴格堅持公平公正公開(kāi)的原則。
四、研究?jì)热?/strong>
（一）法規框架
主要研究當前安全生產(chǎn)領(lǐng)域現行有效的共計36部涉及安全生產(chǎn)行政處罰的法律、行政法規、部門(mén)規章。具體見(jiàn)下表：
（二）裁量細則框架
1.條文結構。裁量細則分為六部分，即違法行為、法律規定、處罰依據、裁量階次、適用條件和具體標準。違法行為、法律規定和處罰依據主要援引法條的原文規定，依據法條的具體內容對違法行為按不同標準進(jìn)行分級，確定裁量階次、適用條件和具體標準。具體格式如下：
2.條文用語(yǔ)。所涉及的法律法規中均未規定“以上”及“以下”等是否包含本數，為方便實(shí)際運用，參照其他法律相關(guān)規定，《基準》明確“以上”包含本數，“以下”除法律規定的自然包含本數和最高檔的“以下”包含本數外，其余均不包含本數。
（三）具體內容
1.違法行為。主要援引法條規定，引用內容具體到條、款、項，一款或一項為一個(gè)違法行為。
2.法律規定。主要援引法條規定，引用法律、行政法規、部門(mén)規章中與違法行為對應的義務(wù)條款和禁止性條款內容。
3.處罰依據。主要援引法條規定，法律、行政法規、部門(mén)規章對同一違法行為均進(jìn)行規定的，按照效力層級依次列明。
4.裁量階次。行政處罰裁量權基準制度主要遵循合法性原則、合理性原則、比例原則、公平公正公開(kāi)原則，制定行政處罰裁量權基準結合立法目的、法定依據、處罰種類(lèi)、處罰幅度，綜合考慮違法事實(shí)、性質(zhì)、手段、情節、后果和改正措施等因素，對具體條文采取分級原則進(jìn)行裁量，對罰款數額進(jìn)行細化。各類(lèi)違法行為依據社會(huì )危害性、情節嚴重性等從低到高劃定為A、B、C、D......等不同的基礎裁量階次。
5.適用條件及具體標準。根據行政處罰法以及《國務(wù)院辦公室廳關(guān)于進(jìn)一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2022〕27號）的相關(guān)規定，對安全生產(chǎn)行政處罰裁量權進(jìn)行歸檔裁量。適用條件具體包括：違法所得數額、違法行為次數、違規物品數量、項目投資金額、用人單位人數規模、違法行為存續期間、事故以及違法行為嚴重性等。具體標準的設定只針對行政處罰種類(lèi)中的罰款，且處罰金額幅度在1萬(wàn)元及以上的，對于罰款金額幅度在1萬(wàn)元以?xún)鹊倪`法行為，以及難以劃分裁量階次的違法行為，為保障執法操作空間，不予設定裁量權基準。對罰款最高額大于1萬(wàn)元小于5萬(wàn)元的，一般以1-2萬(wàn)元為裁量階；最高額大于5萬(wàn)元小于10萬(wàn)元的，一般以2-4萬(wàn)為裁量階；最高額大于10萬(wàn)元小于50萬(wàn)元的，一般以5-20萬(wàn)元為裁量階；最高額大于50萬(wàn)元的，一般以20-30萬(wàn)元為裁量階。以下舉例說(shuō)明：
（1）違法所得標準。例如安全生產(chǎn)法第一百零三條第一款規定依據違法所得進(jìn)行裁量，裁量權基準為：
（2）投資額標準。例如安全生產(chǎn)法第九十八條規定依據投資額進(jìn)行裁量，裁量權基準為：
（3）用人單位人數規模標準。例如安全生產(chǎn)法第九十七條第（七）項規定依據人數規模進(jìn)行裁量，裁量權基準為：
（4）發(fā)生事故標準。例如安全生產(chǎn)法第九十六條規定依據事故進(jìn)行裁量，裁量權基準為：
（5）違法行為存續期間。例如《危險化學(xué)品安全管理條例》第七十七條第二款規定依據違法行為存在期間進(jìn)行裁量，裁量權基準為：
五、需要說(shuō)明的問(wèn)題
（一）關(guān)于體例結構
2010年，原國家安全監管總局印發(fā)了關(guān)于《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量標準》的通知（安監總政法〔2010〕137號），將安全生產(chǎn)有關(guān)法律、行政法規進(jìn)行羅列，按條文分別制定裁量實(shí)施標準，每條包含違法行為描述、處罰依據、實(shí)施標準三個(gè)要素。該《標準》雖然將法律法規文件按類(lèi)型進(jìn)行了分類(lèi)，但上位法與下位法可能存在條文之間的不一致，出現法律適用不銜接的情況。此次制定《基準》，打破原有的按照法律文件結構劃分裁量標準的框架模式，對應急管理部門(mén)為執法主體的共36部安全生產(chǎn)法律、法規和規章進(jìn)行梳理匯總，其中包括安全生產(chǎn)法1部法律，《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》等6部行政法規，《危險化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》等29部部門(mén)規章。在此基礎上，將違法行為按照不同類(lèi)型，歸類(lèi)細分為綜合類(lèi)、行政審批類(lèi)、教育培訓類(lèi)、技術(shù)服務(wù)類(lèi)、危險化學(xué)品類(lèi)、石油天然氣開(kāi)采類(lèi)、煙花爆竹類(lèi)、工貿企業(yè)類(lèi)、應急救援類(lèi)、事故報告和調查處理類(lèi)等大類(lèi)，對同一種違法行為在多部法律文件中均作出規定的，一并在處罰依據一欄列出，便于行政執法人員快速搜索查找，有利于在行使裁量權的過(guò)程中更加明晰、充分地適用相關(guān)法律依據。
（二）關(guān)于處罰依據
當前在“處罰依據”一欄中，法律、行政法規、部門(mén)規章對同一違法行為均進(jìn)行規定的，按照效力層級均依次列明，但可能存在條文間的不一致。目前在具體裁量權基準的適用中，采取如下模式解決：優(yōu)先選擇效力層次高的法律適用，效力層次相同的，后頒布實(shí)施的優(yōu)先于先頒布實(shí)施的，特別規定優(yōu)先于一般規定進(jìn)行適用。例如安全生產(chǎn)法第一百一十四條與《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》第三十七條均對發(fā)生生產(chǎn)安全事故的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位規定了行政處罰，但其規定不一致。在當前裁量權基準中，按照優(yōu)先選擇效力層次高的法律適用原則，以安全生產(chǎn)法的規定對該違法行為設置裁量權基準。近年來(lái)，包括安全生產(chǎn)法在內的安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法律、行政法規、部門(mén)規章相繼進(jìn)行了頒布和修訂，但仍有相當一部分文件自頒布起未進(jìn)行過(guò)修訂，其中部分罰則條文未能與安全生產(chǎn)法進(jìn)行有效銜接。目前在裁量細則表格處罰依據一欄中，將與上位法條文內容不一致的部門(mén)規章條文不予列出，僅保留上位法與新法條文，以確保行政執法人員嚴格規范執法。
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